对化肥监督管理权的思考
行政执法过程中，基层执法人员对于农资的监管一直很困惑，特别是化肥的监督管理一直存在着争议。综合起来有两种观点比较典型，一是化肥等农业投入品的监督管理归属农业农村局，另外一种观点认为对于农资的监管归属合并后的市场监督管理部门。
一种观点认为化肥等农业投入品的行政主管部门是农业行政主管部门。提出的论据如下：
《肥料登记管理办法 》（2017版）(2017年11月30日修订)第六条第一款第三项“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的肥料监督管理工作。第二十六条”有下列情形之一的，由县级以上农业行政主管部门给予警告，并处违法所得3倍以下罚款，但最高不得超过30000元;没有违法所得的，处10000元以下罚款: (三)生产、销售的肥料产品有效成分或含量与登记批准的内容不符的。”
本规章很明显的提出了肥料的监督管理工作归属于农业行政主管部门，而生产销售的肥料产品有效成分与登记登记标准不符的，则指向的是产品质量不合格问题。
在农业农村部的三定方案中，对生产资料和农业投入品的监督管理做了如下的规定。《农业农村部职能配置、内设机构、和人员编制规定》第四条第一款第八项“负责有关农业生产资料和农业投入品的监督管理”和第十条“本规定自2018年7月28日起执行”。
这里有必要对农业投入品等概念做了简单的介绍。其中农业生产资料和农业投入品指的是在农产品生产过程中使用或添加的物质。包括种子、种苗、肥料、农药、兽药、饲料及饲料添加剂等农用生产资料产品和农膜、农机、农业工程设施设备等农用工程物资产品。
《 农产品质量安全 法》第四十六条规定，“使用农业投入品违反法律、 行政法规 和国务院农业行政主管部门的规定的，依照有关法律、法规的规定处罚。”，农业投入品是关系农产品质量安全的重要因素，严格规范农业投入品的使用，明确相关 法律责任 十分必要。对违反农业投入品规定的行为，本法并没有规定统一的法律责任，而是通过设置指引性条款，由相关法律、行政法规进行规范。到目前为止，所涉及的相关法律、行政法规主要有：农业法、渔业法、畜牧法、 农药管理条例 、农业转基因生物安全管理条例、种子法、 饲料和饲料添加剂管理条例 、 兽药管理条例 等。
第二种意见认为化肥等农业投入品的主管部门是合并后的市场监督管理部门。
《农业生产资料市场监督管理办法》对农资市场的监管做了很细致的规定。该办法第三条”本办法所称农资，是指种子、农药、肥料、农业机械及零配件、农用薄膜等与农业生产密切相关的农业投入品 。本办法所称农资经营者，是指从事农资经营的自然人、企业法人和其他经济组织。”
第四条” 工商行政管理部门负责农资市场的监督管理，依法履行下列职责:(一)依法监督检查辖区内农资经营者的经营行为，对违法行为进行查处;(二)依法监督检查辖区内农资的质量，对不合格的农资进行查处;(三)依法受理并处理辖区内农资消费者的申诉和举报;(四)依法履行其它农资市场监督管理职责。”
而合并后的市场监督管理部门是由质量监督管理部门和食品药品监督管理部门和原工商行政管理部门等相关部门组成的。自然市场监督管理部门有权利有义务加强对化肥等产品的质量监督。
《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》（2018年7月30日起施行）第三条“国家市场监督管理总局贯彻落实党中央关于市场监督管理工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对市场监督管理工作的集中统一领导。主要职责是：（五）负责监督管理市场秩序。依法监督管理市场交易、网络商品交易及有关服务的行为。组织指导查处价格收费违法违规、不正当竞争、违法直销、传销、侵犯商标专利知识产权和制售假冒伪劣行为。指导广告业发展，监督管理广告活动。指导查处无照生产经营和相关无证生产经营行为。指导中国消费者协会开展消费维权工作。(七)负责产品质量安全监督管理。管理产品质量安全风险监控、国家监督抽查工作。建立并组织实施质量分级制度、质量安全追溯制度。指导工业产品生产许可管理。负责纤维质量监督工作。第八条本规定自2018年7月30日起施行。”
国家市场监督管理总局三定方案中也提到了市场监督管理部门有负责产品质量安全监督管理的职责，第三条第五项还提到了组织指导查处制假售假伪劣行为。
因此，第二种意见认为市场监督管理部门是农业投入品的行政主管部门，确认无疑。
对于前面的两种典型意见，笔者同意第一种意见。如上所述，《肥料登记管理办法 》（2017版）(2017年11月30日修订)和《农业农村部职能配置、内设机构、和人员编制规定》等确实对化肥的行政主管部门进行了明确，而第二种意见所说的《农业生产资料市场监督管理办法》已经于2017年10月27日废止。
那是不是市场监督管理部门对化肥就没有监督管理权。笔者认为其实也不然。《国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录加强事中事后监管的决定国发〔2019〕19号》中对列入工业产品生产许可证的产品共计10类，其中第9个产品就是化肥。而《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（简称生产许可条例）第四条“在中华人民共和国境内生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的，应当遵守本条例。列入目录产品的进出口管理依照法律、行政法规和国家有关规定执行。”
《生产许可条例》对企业未依照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的，取得生产许可证的企业名称发生变化，未依照本条例规定办理变更手续的，取得生产许可证的企业未依照本条例规定在产品、包装或者说明书上标注生产许可证标志和编号的，销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的等等做了明确的规定，
简而言之，化肥是重要工业产品，对这些产品要实施工业产品生产许可。对于生产、销售列入目录产品的，遵守这些条例。违反生产许可条例的行为，工业产品认证管理部门依据相关条例可以进行相应的处罚。
《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》（2018年7月30日起施行）规定了市场监督管理部门指导工业产品的认证管理。第三条第七项“国家市场监督管理总局贯彻落实党中央关于市场监督管理工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对市场监督管理工作的集中统一领导。主要职责是：(七)负责产品质量安全监督管理。管理产品质量安全风险监控、国家监督抽查工作。建立并组织实施质量分级制度、质量安全追溯制度。指导工业产品生产许可管理。负责纤维质量监督工作。”
综上，化肥的行政主管部门是农业农村局，负责对化肥登记的监督管理和产品质量的安全监督管理。对于合并以后的市场监督管理部门来说，对化肥的生产和销售也是有监督管理权，但只限于对工业产品生产许可管理。对化肥质量抽查不合格的，市场监督管理部门按照《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》的相关规定，责令限期改正，到期复查仍不合格的，吊销生产许可证的处罚。
甘肃省生产资料市场管理办法
第一章 总则第一条 为发展社会主义市场经济，促进我省生产资料市场健康发展，加强市场管理，维护市场秩序，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。第二条 本办法适用于本省行政区域内各类生产资料市场的管理和交易活动。
本办法所称生产资料市场，是指有若干个经营者集中交易和分散交易生产资料的各类市场。
本办法所称生产资料，是指用于工业、农业、建筑、交通运输、能源、矿产、科技等生产建设的物资。第三条 各类生产资料市场的管理者及从事交易活动的企业、其他经济组织和个人均应遵守本办法。第四条 各级人民政府应鼓励生产资料的经营者进入市场，充分行使经营权，依法经营。经营者的正当交易活动受法律保护。第五条 县级以上人民政府各级工商行政管理部门，是生产资料市场监督管理的主管机关。第六条 生产资料市场的交易活动，应当遵循自愿、平等、公平、公开、诚实信用的原则。第二章 市场建设第七条 各级人民政府应积极培育、发展生产资料市场，根据本地经济发展的需要，对生产资料市场统一规划、合理布局，支持省内外企业、其他经济组织和个人开办生产资料市场，并为其提供必要的条件。第八条 开办集中交易的生产资料市场，应经县级以上人民政府批准，并依法办理用地、建设审批手续和市场登记手续。
各有关行政管理部门在接到生产资料市场开办者的审批、登记申请后必须在30日内作出答复。
开办生产资料期货市场按国家有关规定执行。第九条 开办集中交易的生产资料市场应当具有相应的场地、设施、章程、组织服务机构和配套的管理制度。第十条 集中交易的生产资料市场开办者应当履行下列职责：
（一）建立健全市场内部组织和管理制度，负责市场日常工作管理和设施维护；
（二）建立切实可行的防火、防盗、环保、卫生、治安等措施和制度，配备专职员及必要的器材、设备，维护市场秩序和安全；
（三）为市场经营者提供通讯、信息、人员培训、仓储、搬运、食宿等机关设施和服务，并合理收取费用；
（四）应承担的其他管理和服务事项。第三章 交易活动第十一条 申请从事生产资料经营活动的，应经县级以上人民政府工商行政管理部门登记注册，领取《企业法人营业执照》或者《营业执照》，方可经营。
国家和省对生产资料经营者的资格和生产资料品种有特殊规定的，按规定执行。第十二条 生产资料的经营者应当按照核定的经营范围从事经营活动，依法纳税，并按照国家和省人民政府的有关规定交纳管理费用。第十三条 交易的生产资料必须是国家允许上市的。
生产企业销售指令性计划产品，按国家有关规定执行。
专营专卖的、国家和省专项规定的生产资料的销售，应当按照有关规定上市，不得非法转手倒卖，不得倒卖计划指标、发货票等。第十四条 非生产资料经营者或超出经营范围的经营者，经国家或省有关部门审批，省工商行政管理部门核准，可一次性销售下列范围的生产资料：
（一）以合法手续通过边境贸易形式进口的；
（二）限制上市交易的；
（三）指令性计划内的；
（四）只能向特定对象销售的；
（五）由特定单位收购、销售的；
（六）转让、抵债物资，超储积压物资、企业闲置设备；
（七）其他需要办理一次性经营手续的。第十五条 下列生产资料禁止交易：
（一）走私的；
（二）假冒伪劣的；
（三）没有按国家规定取得检验合格证的；
（四）国家明令淘汰的；
（五）变质、失效的；
（六）其他禁止交易的。第十六条 生产资料市场禁止下列行为：
（一）囤积居奇，哄抬物价；
（二）强买强卖，欺行霸市；
（三）短秤少量，克扣用户；
（四）欺诈、骗买骗卖；
（五）采取贿赂手段销售或购买商品；
（六）贬低、诋毁其他经营者的商品信誉和声誉；
（七）法律、法规禁止的其他不正当交易行为。第十七条 生产资料的交易价格，由交易双方协商确定。国家有规定的按规定执行。
上市的生产资料，必须实行明码标价。第十八条 从事生产资料交易的双方，除即时清结者外，应当订立书面合同。
河北省生产资料市场监督管理规定(2002修订)
第一章 总则第一条 为加强生产资料市场的监督管理，维护市场秩序和交易双方的合法权益，根据《河北省商品市场监督管理条例》，制定本规定。第二条 本规定所称的生产资料，包括机动车辆、机电产品、钢材、木材、煤炭、成品油、水泥以及农业机械、化肥、农药、农膜和种子等。
本规定所称的生产资料市场，是指各类生产资料的交易场所和交易关系的总和，包括生产资料集中交易市场和其他分散交易的场所。第三条 在本省行政区域内开办生产资料市场，从事生产资料交易活动，必须遵守本规定。第四条 县级以上人民政府工商行政管理部门主管本行政区域内生产资料市场的监督管理工作，其设置的生产资料市场管理机构负责本行政区域内生产资料市场监督管理的日常工作。第五条 生产资料市场管理机构对集中交易的生产资料市场实施监督管理，应当派驻管理机构或者管理人员；对分散交易的场所实施监督管理，应当采取巡回监督检查和分区定人定责的方式。第六条 县级以上人民政府工商行政管理部门在生产资料市场的监督管理工作中行使下列职权：
(一)依法办理合同鉴证、广告审查以及生产资料发货票的验证签章；
(二)按照法定程序询问被检查的经营者、利害关系人、证明人，并要求提供与检查内容有关的证明材料；
(三)查询、复制与生产资料违法经营有关的协议、合同、单据、文件和业务函电等资料；
(四)检查与生产资料违法经营有关的财物，被检查者不得转移、隐匿和销毁；
(五)依法采取扣留、封存、暂停支付等行政强制措施。第七条 各级技术监督、物价部门以及生产资料市场的行业主管部门和有关行业协会，应当根据各自的职责，协助同级工商行政管理部门对生产资料市场实施监督管理。第二章 市场登记第八条 开办集中交易的生产资料市场，必须依照法律、法规、规章和当地人民政府的规定，办理立项、规划、用地和施工审批手续，并依法向工商行政管理部门申请办理注册登记，领取营业执照。第九条 集中交易的生产资料市场合并、分立、迁移、关闭、撤销或者变更市场登记事项的，应当到当地工商行政管理部门办理变更登记或者注销登记手续。第十条 生产资料市场的名称由县以上工商行政管理部门核准。
生产资料市场的名称冠以“河北省”、“河北”以及市、县行政区划名称的字样，应当分别报省、市、县工商行政管理部门核准。
独家经营生产资料的企业，不得冠以“市场”名称。第十一条 生产资料市场开办单位应当依照国家的有关规定，向当地生产资料市场管理机构和统计部门报送有关统计资料。第三章 经营者资格第十二条 进入生产资料市场从事经营活动，必须依照有关法律、法规的规定，进行经营资格审查，并向当地工商行政管理部门申请办理营业执照，持照经营。第十三条 生产资料市场的开办单位在市场设立经营性服务机构，必须向当地工商行政管理部门申请注册登记，领取营业执照。第十四条 举办生产资料的集中交易会、订货会和展销会，举办单位应当在举办日的三十日前，向当地工商行政管理部门登记备案，并接受工商行政管理部门的监督管理。第十五条 在生产资料市场经营国家实行专卖和许可证管理的生产资料，应当报经法律、法规、规章和省人民政府规定的部门批准，取得相应证件后，方可向工商行政管理部门申请办理营业执照。第四章 交易行为第十六条 在市场销售的生产资料，必须是国家允许自由流通的商品。
国家规定实行专营、专卖的生产资料，由国家规定的单位统一经营。
国家对生产资料的经营主体和交易方式有特殊规定的，按其规定执行。第十七条 出售旧机动车辆、旧农机具和旧船舶，必须持有关部门核发的检验合格证、行车执照、驾驶证以及单位或者个人的身份证明和依法取得所有权的证件，到当地人民政府指定的市场进行交易。第十八条 国家机关和占用国有资产的企事业单位出售闲置设备、旧机动车辆、旧船舶等资产，应当经省以上国有资产管理部门授予评估资格的中介机构进行评估，并报同级国有资产管理部门审核确认后，方可到当地人民政府指定的市场交易。第十九条 销售生产资料应当持有产品质量合格证或者其他产品质量检验证明；销售实行生产许可证管理的生产资料，必须在生产资料或者其包装上标明许可证的标记和编号，并持有与销售的生产资料一致的生产许可证复印件。
销售工业试销品、有使用价值的残次品、处理品，应当有明显的标志。
销售限期使用的生产资料，应当标明生产日期和失效日期。
食用农产品市场销售质量安全监督管理办法
第一章 总则第一条 为了加强对食用农产品生产经营的安全管理，保障人体健康和生命安全，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。第二条 本办法所称食用农产品，是指种植、养殖而形成的，未加工或者经初加工可供人类食用的农产品。第三条 本市对经认证的无公害农产品、绿色食品、有机食品和经检验检测符合国家、省、市质量卫生安全标准的食用农产品，实行统一规划、分步实施和逐步完善的市场准入制度。第四条 本市行政区域内对食用农产品生产经营活动的监督管理，适用本办法。第五条 市人民政府对食用农产品的安全监督管理工作实行统一领导和协调。各级人民政府对食用农产品的监督管理实行责任制，统一协调本行政区域内有关行政主管部门对食用农产品的安全监督管理工作。第六条 市政府有关部门应按照职责，做好食用农产品的监督管理工作。
市农业行政管理部门负责食用农产品进入市场前生产环节及农业投入品的管理和监督，指导生产基地和农村产地批发市场建立健全农产品质量安全自检机制。
市林业行政管理部门负责林果产品进入市场前生产环节的管理和监督，指导生产基地建立健全林果产品质量安全自检机制。
市商业管理部门负责商品流通领域行业管理，指导商场、超市建立健全农产品质量安全自检机制。
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