曹庆峰
在落实财政政策支持中小企业纾困解难、切实减轻企业负担工作过程中，由于政府采购货物和服务项目不允许收取质量保证金，就有采购人提出，能否通过延长履约保证金的退还期限，以达到类似质量保证金的效果呢？2019年，某一财政部门在答复网友提问时明确指出，根据《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）的规定，收取履约保证金的，应当在采购合同中约定履约保证金退还的方式、时间、条件和不予退还的情形，明确逾期退还保证金的违约责任。采购人可以延长履约保证金的期限，但必须在合同中明确约定。那么，履约保证金延长是任意的还是有时间限制的？延长的履约保证金是否会转化为变相的质量保证金，或者说两者的边界在哪里？有采购人对此提出了疑虑。
根据《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》的规定，政府采购项目验收结果应当与政府采购合同约定的资金支付及履约保证金返还条件挂钩；验收合格的项目，采购人应当根据政府采购合同的约定及时向供应商支付采购资金，退还履约保证金。对于履约保证金的退还时间，工业和信息化部、财政部联合发布的《关于公布国务院部门涉企保证金目录清单的通知》用了另一种表述，“由采购人根据采购合同约定，待供应商履行完合同约定权利义务事项后退还”。单纯从字面意思看，履约保证金是采购人对供应商在履约环节设置的一种担保措施。上述通知的表述似乎更符合按履约保证金字面意思所确定的退还时间，由于政府采购合同约定的权利义务事项已经履约完毕，因此，退还履约保证金是理所应当的。那么，履约保证金退还时间的两种不同表述存在什么关系呢？在一般情况下，政府采购项目验收合格，就意味着政府采购合同约定的权利义务事项已经履行完毕，不然也就很难验收，更谈不上验收合格。因此，在不考虑验收时间的情况下，笔者认为，政府采购项目验收合格与政府采购合同约定的权利义务事项履行完毕应该是对同一个事项从两个不同角度作出的表述，两者基本是等价的。因此，为了行文需要，下面就统一使用“政府采购项目履约完毕”这一表述。
再回到履约保证金延长时限与质量保证金的边界这两个问题上，笔者认为，履约保证金延长的时限就是政府采购项目履约完毕这个时点。过了这个时点，由于政府采购合同约定的权利义务事项已经履行完毕，采购人若再以延长履约保证金为由不退还履约保证金的话，此时的履约保证金实际上就类似于质量保证金了。因此，对于已经履约完毕的政府采购项目，其履约保证金必须及时退还。
那么，政府采购项目履约完毕后多长时间退还履约保证金才算得上是及时呢？笔者并没有查到明确的规定，一个可供参考的规定就是《保障中小企业款项支付条例》中对于付款期限的规定。《保障中小企业款项支付条例》第八条规定，机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日。同时在第九条中进一步规定，机关、事业单位和大型企业与中小企业约定以货物、工程、服务交付后经检验或者验收合格作为支付中小企业款项条件的，付款期限应当自检验或者验收合格之日起算。结合上述规定，对于履约完毕的政府采购项目，采购人应在履约完毕之日起60日内支付完毕全部款项。从合同权利义务的主次看，采购人支付完毕全部款项说明双方基于政府采购合同产生的主要权利义务已经履行完毕，作为依附于政府采购合同主要权利义务的履约保证金若还没有退还的话，则是说不通的。因此，参考《保障中小企业款项支付条例》中付款期限的规定，履约保证金最迟应与支付政府采购合同最后一笔款项同步退还，其最长期限应是在履约完毕之日起60日内，如此退还尚且算得上“及时”。
在实践中，还有以下三点需要注意。一是工程领域的履约保证金，无论是适用政府采购法还是适用招标投标法，关于退还时间的规定可以认为是一致的。《关于公布国务院部门涉企保证金目录清单的通知》对适用招标投标法形成的履约保证金退还时间的规定为，“根据中标合同约定，待中标人履行完合同约定权利义务事项后退还”，这与该通知中适用政府采购法形成的履约保证金退还时间的表述是一致的。二是政府采购服务项目的履约时间相对较长，1—3年不等，因此，对于政府采购服务项目的履约保证金应在履约完毕后才能退还。三是对于附有验收合格等条件才能续签的政府采购服务项目，由于存在不续签的可能，需要为可能重新进行政府采购预留时间，最后将项目验收提前到政府采购项目履约完毕前进行。因此，对于可能续签的政府采购服务项目，其项目验收时间与履约完毕时间存在较大差异。对于续签的项目，后期续签的履约期间与前期的履约期间可以视为一个整体，待项目全部履约完毕再退还履约保证金；对于不再续签的项目，其履约保证金的退还时间应在政府采购项目履约完毕后，而不是项目验收完成后。
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