治安调解，是公安机关对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在查清事实、分清责任的基础上，主持并引导当事人达成调解协议的活动，是处理治安案件的方式之一，是行政调解的一种，有利于从源头上平息纠纷、化解矛盾，增进社会和谐。
由于不是所有治安案件都能用调解方式结案，故民警在执法实践中，需要准确把握治安调解的适用范围，以便依法开展治安调解工作。下面，笔者结合执法实际，就治安调解的适用范围进行梳理、阐述，以期对执法有所帮助。
《治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。”
《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《行政程序规定》），对治安调解的适用范围做了较为详细的列举，其第一百七十八条第一款规定，对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理行为，情节较轻，且具有下列情形之一的，可以调解处理：（一）亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；（二）行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的；（三）其他适用调解处理更易化解矛盾的。
对于治安调解的适用范围，执法中我们需要从以下几方面把握：
一是从纠纷起因看，必须是民间纠纷引起的。对不是民间纠纷引起的违反治安管理行为，如结伙斗殴、寻衅滋事、为泄私愤公然损毁财物、盗窃、诈骗等行为，不适用治安调解。
实践中，仍有部分案件不是因民间纠纷而起，也做了调解处理，这种以调代罚、降格处理的做法，违反了《治安管理处罚法》和《行政程序规定》，是超越法定调解范围的违法调解行为，是对治安违法行为的放纵。
如：程某某酒后闯入一商店，与店主发生口角，后将前来劝阻的顾客徐某（女）殴打致轻微伤，并将手伸进徐某上衣内。本案中，程某某的行为属于酒后滋事，应定性为寻衅滋事，不属于治安调解的范围，应直接按寻衅滋事进行处罚，办案单位以调解方式结案，便属于违法调解。
二是从调解对象看，必须是民间纠纷引起的治安违法行为。单纯的民间纠纷或者民间纠纷引发的刑事犯罪行为，都不属于治安调解范围。
对不构成违反治安管理的单纯民间纠纷，如果当事人找民警评理、要求解决问题，民警可以帮助其从法律上进行分析、释明，化解矛盾，但不可以越权进行治安调解、签订《治安调解协议书》，更不能在调解不成的情况下，对当事人进行治安处罚；民警应当按照《行政程序规定》第一百七十八条第二款的规定，告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。
如：马某某妻子户口不在本村、不符合村委会规定的福利发放条件，但马某某在村里发放大米、食用油的过程中强行多拿了一份。民警组织双方调解不成，后分局以“抢夺财物”为由，对马某某做出行政拘留五日处罚。本案中，马某某与村委会的纠纷属于单纯的民间纠纷，不属于治安违法行为，故不能予以治安调解，更不能在调解不成的情况下做治安处罚；应告知双方向人民法院或者人民调解组织申请处理。即使马某某的行为构成抢夺的治安违法行为，也不应进行调解，因抢夺治安案件不属于法定的治安调解范围。
对民间纠纷引发的刑事犯罪行为，符合《刑事诉讼法》第二百八十八条规定的刑事和解范围，被害人自愿和解并达成和解协议的，民警应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百三十五条第一款和第三百三十六条的规定，审查案件事实是否清楚、被害人是否自愿和解、是否符合规定的条件，主持制作和解协议书，并按照本规定第三百三十八条，在向人民检察院移送审查起诉案件时，提出从宽处理建议。（注1）
对刑事犯罪行为，降格做治安调解处理，是严重的违法甚至犯罪行为，我们必须坚决杜绝。
三是从违法行为种类看，必须是因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理行为。
这些属于调解范围的治安违法行为，主要是一些因民间纠纷引起的侵犯人身权、财产权行为，其侵犯的客体是个体的人身权、财产权。扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理行为，则不属于治安调解范围，因为其不是因民间纠纷引起的，且侵犯的客体是社会秩序、公共安全，不具有可调解性。
如：前面提到的程某某酒后闯入商店，将一名女顾客殴打致轻微伤并将手伸进其上衣内，程某某行为的性质，不是殴打他人和侮辱妇女，而是寻衅滋事，其行为不是因民间纠纷引起的，且侵犯的客体不仅有女顾客的人身权，更有社会的公共秩序，故依法不属于治安调解范围。
四是从案件情节看，必须具有情节较轻情形。情节较轻，是指违反治安管理行为的性质较轻、手段不恶劣、后果不严重、社会危害性较小。如果违反治安管理行为不是情节较轻，甚至属于法定从重处罚情形，如具有《治安管理处罚法》第二十条、《行政程序规定》第一百六十条规定的从重处罚情形，则不能做调解处理；否则，不足以惩戒违法行为人，也不足以教育警示其他公民。（注2）
此外，《行政程序规定》第一百七十九条对不适用治安调解的情形做了明确规定：雇凶伤害他人的；结伙斗殴或者其他寻衅滋事的；多次实施违反治安管理行为的；当事人明确表示不愿意调解处理的；当事人在治安调解过程中又针对对方实施违反治安管理行为的；调解过程中，违法嫌疑人逃跑的，以及其他不宜调解处理情形。
如：付某与何某因开饭店问题产生矛盾，付某多次唆使刘某将何某家门锁锁眼用胶封死，导致何某多次换锁。何某向公安机关报案，后将再次作案的刘某抓获（注3）。
本案中，付某与何某的纠纷系民间纠纷引起，付某唆使刘某损毁何某家门锁，属于故意损毁他人财物，这两点符合治安调解条件；但付某多次唆使刘某损毁何某家门锁，属于多次实施违反治安管理行为，按照《行政程序规定》第一百七十九条的规定，则不能适用治安调解。在本案的处理上，按照《治安管理处罚法》第十七条第二款、第二十条第（二）项的规定，教唆他人违反治安管理的，按照其教唆的行为从重处罚，故公安机关应按故意损毁他人财物，对付某、刘某分别作出治安处罚，并对违法行为人付某从重处罚。
注释
注1、注2：参见《公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南（2021年版）》，第393页，中国民主法制出版社2021年3月出版。
注3：参见张淑平、裴兆斌：《治安调解：适用条件的解读与重构》，刊于《行政法学研究》2009年第2期。
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