《工业企业法》第2条对于全民所有制企业做出了定义：“全民所有制企业，是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。
企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”
（一）企业改制定义
《国有资产本法》所称企业改制是指：
1.国有独资企业改为国有独资公司；
2.国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司；
3.国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。
全民所有制企业公司制改制适用前述第1.2款，其中包含与混合所有制改革相结合。
（二）基本程序
1、申请改制，并根据改制企业具体情况聘请中介机构提供相关咨询服务；同时，拟改制企业可以同时向工商部门提出名称预核准。
2、清产核资。对企业资产进行全面清理、核对和查实，盘点实物、核实账目，核查负债和所有者权益，做好各类应收及预付账款、各项对外投资、账外资产的清查，做好有关抵押、担保等事项的清理工作，按照国家规定调整有关账务。
3、财务审计。国有独资企业实施改制，计提各项资产减值准备和已核销的各项资产损失凡影响国有产权转让价或折股价的，该计提减值准备的资产和已核销的各项资产损失必须交由改制企业的国有产权持有单位负责处理，国有产权持有单位应采取清理追缴等监管措施，落实监管责任，最大程度地减少损失。
4、资产评估。过渡期间损益安排。国有独资企业实施改制，自企业资产评估基准日至企业改制后进行工商变更登记期间，因企业盈利而增加的净资产，应上交国有产权持有单位，或经国有产权持有单位同意，作为改制企业国有权益；因企业亏损而减少的净资产，应由国有产权持有单位补足，或由改制企业用以后年度国有股份应得的股利补足。
针对全民所有制企业改制为非国有独资公司时，对经营状况较好的大型全民所有制企业，或者拥有特别资源的企业（如医药企业拥有的药品批号、建筑企业拥有的建筑资质等），应将无形资产的评估结果纳入转让价格；对于其他一些经营面临重大困难的中小全民所有制企业，如果其无形资产已经丧失使用价值和转让价值，不能再给企业带来经济利益，或带来的经济利益很少的，可以按照有关规定将其评估为零或较低的价格，实施“零价转让”、“低价转让”或交收购方有偿使用等方式。
5、制定《改制方案》。按照现代企业制度要求，结合实际制定切实可行的改制方案，明确改制方式、产权结构设置、债权债务处理、公司治理安排、劳动人事分配制度改革等事项，并按照有关规定起草或修订公司章程。
改制方案必须明确保全金融债权，依法落实金融债务，并征得金融机构债权人的同意。严格防止企业利用改制逃废金融债务。
6、确定注册资本。改制为国有独资公司或国有控股企业全资子公司，按上一年度经审计的净资产值作为工商变更登记时确定注册资本的依据（有效期6个月）；改制为股权多元化企业，要按照有关规定履行清产核资、财务审计、资产评估、进场交易等各项程序，并以资产评估值作为认缴出资的依据。
7、企业内部审议改制方案、职工（代表）大会审议《改制方案》。根据企业章程，召开总经理（厂长）会议、党委会会议等决议通过改制方案。改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议；
国有企业实施改制前，原企业应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任，并制订职工安置方案。职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，企业方可实施改制。
根据《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》，审议改制方案及职工安置方案所召开职工大会，必须要有三分之二以上职工代表出席，经全体职工代表半数以上通过方为有效。同时，根据《企业民主管理规定》，企业可以根据职工人数确定召开职工代表大会或者职工大会，若起亚召开职工代表大会的，职工代表人数按照不少于全体职工人数的5%确定，最少不少于30人。即企业职工代表人数最少为30人，低于该人数限制的应召开职工大会。
8、出具《法律意见书》。企业改制必须对改制方案出具法律意见书。法律意见书由审批改制方案的单位的法律顾问或该单位决定聘请的律师事务所出具。
9、批复同意《改制方案》。有关企业集团层面改制为国有独资公司，由同级政府授权履行出资人职责的机构批准；改制为股权多元化企业，由履行出资人职责的机构按程序报同级政府同意后实施。集团公司所属子企业的改制，除另有规定外，按照企业内部有关规定履行审批程序。
10、实施改制方案，办理工商变更登记手续。改制方案批复后，由改制企业的国有产权持有单位按照所批复的改制方案要求，办理各项权属过户手续，以及新国有独资公司进行工商注册登记，包含企业名称变更、制订新的公司章程等。
（三）核心问题梳理
1、职工权益保护
（企业改制为国有绝对控股企业）
企业改制后，国有股东仍为绝对控股的，应当采取原主体企业解除劳动合同，改制企业签订新的劳动合同的方式变更劳动合同，由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务；
改制企业与职工重新签订劳动合同时，对所签劳动合同期限不能协商一致的，应当继续原合同中尚未履行完毕的期限，原合同剩余期限不足3年的，应延长至3年。符合签订无固定期限劳动合同条件的，应根据职工的申请签订无固定期限劳动合同；
对变更并签订劳动合同的职工不计发经济补偿金，职工改制前后的工作年限合并计算；
加入改制企业后解除劳动合同，对符合支付经济补偿条件的，计发经济补偿的年限应当将职工在原主体企业的工作年限与到改制企业后的工作年限合并计算（企业改制为国有股不控股或不参股企业（国有股完全退出））
企业应当与原企业职工解除劳动合同，计算经济补偿金或职工安置费。同时与继续在新企业就业的原企业职工，重新签订期限不少于3年的劳动合同，其中距法定退休年龄不足10年的职工，合同期限签订到法定退休年龄。
2、划拨土地处置
经省级以上政府批准实行授权经营或具有国家授权投资机构资格的企业，其原有划拨土地可采取国家作价出资（入股）或授权经营方式处置；
全民所有制企业改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司，其原有划拨土地可按照有关规定保留划拨土地性质。其他情况下，企业改制涉及的划拨土地使用权应当以出让方式处理。
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