法条规定
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
条文精释
一、立法背景
修订前的《行政处罚法》第24条明确规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条规定体现了一事不再罚原则，但与一事不再罚原则并不等同。主流观点认为，所谓一事不再罚，是指对违法行为人的同一违法行为，只能给予一次处罚，而不得以同一事实和同一依据给予两次以上的处罚。从我国行政管理领域划分和行政处罚主体设置等实际情况看，同一违法行为违反多个法律规范的情形较为常见，实践中存在多个行政处罚主体共同管辖和多头处罚、重复处罚等突出问题。在各类行政处罚中，作为财产罚的罚款和没收、作为能力罚的吊销证照、作为人身罚的行政拘留等适用较为广泛。行政拘留只能由公安机关实施，重复拘留较为少见。没收违法所得和非法财物以及吊销证照不具有可重复适用性，一般也不会发生重复处罚。相比之下，罚款最有可能被重复适用，实践中最常见的也是重复罚款和多头罚款。为充分保护当事人合法权益，体现过罚相当的法律原则，维护行政处罚的公平，《行政处罚法》明确规定不得对同一违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。《行政处罚法》颁布实施以来，理论界存在将一事不再罚原则全面引入行政处罚法而不仅仅局限于一事不再罚款的主张。不过，新修订的《行政处罚法》沿用了原有关于对同一违法行为不得给予两次以上罚款处罚的规定，并未拓展到罚款以外的其他行政处罚。
同一违法行为违反的多个法律规范均设定有罚款处罚且罚款金额、计算方式、幅度等不尽相同的，应当依据哪一法律规范实施罚款？由于修订前的《行政处罚法》并未作出相关规定，该问题在实践中比较突出。尽管一些规章和规范性文件作出规定，但在法律层面缺乏统一性和明确性。为此，修订后的《行政处罚法》在规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的基础上，增加规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，为行政执法实践提供了明确的法律指引。
二、内容含义
（一）对“同一个违法行为”的认定
不得给予两次以上罚款处罚的法律规定是针对当事人的同一违法行为而言的，如果不是同一违法行为，就不属于“一事”，不具备适用一事不再罚原则的前提，也就不存在探讨能否给予两次以上处罚的必要和基础。不过，对于当事人实施的违法行为是一个违法行为还是数个违法行为，《行政处罚法》并未规定具体的判断标准，需要行政机关以违法行为的构成要件为基础，综合考虑违法行为人的主观意图、行为的外在形态和所处的时空状态、受侵害的法益属性及多个法益之间的关系等因素，并在遵循有关拟制行为个数的法律规定的前提下加以认定。实践中，尤其需要注意违法行为继续或连续状态对违法行为个数判定的影响。
一是继续性违法行为。行为人实施的单一违法行为在时间上处于延续状态的，称为继续性违法行为。例如，违规停车后，在机动车驶离前，违法行为即处于继续状态。继续性违法行为通常属于一个违法行为，但有时法律规范对其从时间或空间上进行切割，从而可能被拟制成多个违法行为。例如，对于超速驾驶机动车的违法行为，如果法律规范将超速6分钟视为一个违法行为，则持续超速12分钟就会被当作两个违法行为；如果法律规范以管辖区域或者设置的限速交通标志为标准进行切割，则持续超速驾驶机动车由甲地到乙地或者途经两个限速交通标志，也会被视为两个违法行为。此外，违法行为受到责令改正或限期改正后仍处于持续状态的，也被一些法律规范明确规定为新的违法行为。例如《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第11条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”
二是连续性违法行为。连续性违法行为，是指行为人连续实施了数次同一性质的违法行为。例如，驾驶机动车连续闯了3个红灯。从违法行为开始到结束的发生过程看，连续性违法行为包含了多个同类违法行为，前一违法行为和后一违法行为之间存在中断或停顿，而并非处于一直持续的状态。理论界存在将连续性违法行为作为一个违法行为予以行政处罚的观点，但该观点无法从《行政处罚法》的规定中找到依据，也不完全符合行政执法实践。实际上，将连续性违法行为一概视为单一的违法行为，总体上难以体现过罚相当原则的要求，并可能带来纵容违法行为的危险。当然，法律规范明确规定对连续性违法行为的情节加以考虑的，应当从其规定。法律规范同样可以从时间、空间或者次数等方面对连续性违法行为进行切割并据此确定违法行为的个数。例如，有的地方规定，各高速交警支（大）队在处理超速等非现场的违法行为时，对同一车辆在本辖区路段同日内多次的超速违法行为，只能处罚一次，不能多次录入违法信息管理系统或同一日给车辆同一当事人邮寄多份违法通知书。此外，即便连续性违法行为因法律规范另有规定而应作为一个违法行为受到行政处罚，违法行为人在受到责令改正或者行政处罚后又实施的同类违法行为一般会被视为新的违法行为。
（二）对“不得给予两次以上罚款的行政处罚”的理解
首先，对于同一违法行为，同一行政机关不得依据同一事实和依据对同一行为人给予两次以上的行政处罚，而不仅仅是不得给予两次以上的罚款处罚。原行政处罚被撤销后再依法进行行政处罚当然不受此限。法律规范对同一违法行为既设定有对单位的行政处罚，又设定有对个人的行政处罚，行政机关依法对单位和个人分别作出行政处罚，包括分别给予罚款处罚的，亦不受此限。例如，根据《固体废物污染环境防治法》第114条第1款的规定，对无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的违法行为，既要对违法单位予以罚款，又要对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员予以罚款。
其次，同一违法行为仅违反一个法律规范时，不仅同一行政机关不得给予两次以上的行政处罚，原则上也不得由不同行政机关基于同一事实和依据给予两次以上的行政处罚。但法律规范另有规定的，从其规定。例如，根据《固体废物污染环境防治法》第114条第2款的规定，对于未按照许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动情节严重的违法行为，既应由生态环境主管部门责令改正，限制生产、停产整治，处以罚款；情节严重的，亦应报经有批准权的人民政府批准，责令停业或者关闭，还可以由发证机关吊销许可证。
最后，同一违法行为违反两个以上法律规范从而产生规范竞合的情况下，行政机关基于不同法律规范依法分别作出行政处罚的，对同一行为人不得作出两次以上罚款的行政处罚。换言之，新修订的《行政处罚法》并未明确禁止行政机关依据不同法律规范对同一违法行为分别给予行政处罚，受到明确禁止的仅是对同一违法行为给予两次以上罚款处罚的情形。
（三）“按照罚款数额高的规定处罚”的适用
同一违法行为违反两个以上法律规范的情形既常见于行政法领域，也常见于刑法领域。在刑法领域，竞合常被划分为法条竞合和想象竞合两种类型。主流观点认为，与想象竞合采取从一重罪处罚原则不同，在特别关系的法条竞合中，仅应按照特别法条处罚，即使特别法条设定的处罚更轻，也应适用特别法条，而不能从一重罪论处。对于应受行政处罚的违法行为，在同时违反两个以上法律规范的情况下，亦有人主张区分法条竞合和想象竞合两类不同情形而采取不同的法律适用规则。不过，在此问题上新修订的《行政处罚法》仅规定“按照罚款数额高的规定处罚”，而并未根据规范竞合的不同情形设置不同的法律规范适用规则。
三、适用中应注意的问题
其一，对同一违法行为，不论该行为违反的法律规范是一个还是两个以上，也不论具有行政处罚管辖权的行政机关是一个还是两个以上，对同一行为人都只能罚款一次，而不能罚款两次以上。
其二，对同一违法行为，既不能给予同一行为人两次以上罚款的行政处罚，也不应给予同一行为人两次以上其他的同种类行政处罚。例如，对同一违法行为不应给予同一行为人两次以上行政拘留，也不能给予两次以上吊销许可证的处罚。
其三，本条关于“按照罚款数额高的规定处罚”的规定看似简单，但实践中准确适用有时并不容易。在同一违法行为违反的两个以上法律规范中，可能有的规定“应予处罚”，有的规定“可以处罚”；对罚款金额计算方式的规定可能不同，有的以固定金额为罚款上限或下限，有的以行政机关需要结合案件事实加以认定的某一数额（如违法所得的金额）的倍数为罚款上限或下限；即便计算方式相同，罚款幅度也可能只有部分重叠而非包含关系；此外，有关从轻、减轻、从重、加重等情节的规定也可能各不相同。通常而言，只有在分别依据各法律规范确定各自罚款数额的基础上，才能对罚款数额进行有效比较，进而才能落实好本条关于“按照罚款数额高的规定处罚”的规定。此外，如果依据不同法律规范行政处罚管辖权由不同行政机关行使的，还需要加强不同行政机关之间的协调配合。
实例精解
甲公司诉北京市石景山区统计局、北京市石景山区人民政府统计行政处罚及行政复议案
一、基本案情
因甲公司发生迟报统计资料的违法行为，北京市石景山区统计局（以下简称区统计局）于2017年10月13日对其作出警告的行政处罚。2018年8月，甲公司又发生迟报统计资料的违法行为，区统计局于2018年10月31日对其给予警告并处3000元罚款的行政处罚。截至2018年10月10日12时，甲公司未在规定期限内报送2018年03季《从业人员工资总额》（202-1表）。2018年12月3日，区统计局对甲公司作出行政处罚决定，认定甲公司2018年03季《从业人员工资总额》（202-1表）应报时间为2018年10月10日12时，经催报后实际补报时间为2018年10月10日14时41分，违反了《统计法》第7条的规定，已构成迟报统计资料的违法行为；且甲公司2017年03季《从业人员及工资总额》（202-1表）及2018年7月《财务情况》（BJE203-1表）已出现过迟报统计资料的违法行为；依据《统计法》第42条第1款、第2款和《北京市统计行政处罚裁量基准》第5条第2项的规定，决定给予甲公司警告并处5000元罚款的行政处罚。甲公司不服区统计局2018年12月3日作出的上述行政处罚，经复议后提起行政诉讼。
二、裁判理由及结果
本案中，行政机关于2018年12月3日作出行政处罚并不违背《行政处罚法》有关一事不再罚款的规定。我国《统计法》第42条规定，“作为统计调查对象的国家机关、企业事业单位或者其他组织迟报统计资料，或者未按照国家有关规定设置原始记录、统计台账的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，给予警告。企业事业单位或者其他组织有前款所列行为之一的，可以并处一万元以下的罚款。个体工商户迟报统计资料的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，给予警告，可以并处一千元以下的罚款。”甲公司曾先后由于迟报“2017年03季《从业人员及工资总额》（202-1表）”和“2018年7月《财务情况》（BJE203-1表）”被区统计局两次处罚。2018年12月3日，区统计局作出行政处罚针对的是甲公司迟报“2018年03季《从业人员工资总额》（202-1表）”的违法行为，与前两次行政处罚所针对的违法行为虽是同类违法行为，但并非同一违法行为。区统计局对甲公司作出的后两次行政处罚虽然都包括罚款处罚，但由于并非针对同一违法行为，因此不违反“一事不再罚款”的规定。值得注意的是，依照《北京市统计行政处罚裁量基准》的规定，企事业单位初次发生迟报统计资料违法行为的，裁量幅度为“警告”“警告并处3000元以下罚款”；企事业单位再次或多次发生迟报统计资料违法行为的，裁量幅度为“警告并处3000元至1万元罚款”。区统计局于2018年12月3日作出的行政处罚考虑了甲公司此前已因迟报统计资料被两次处罚的因素，按照裁量基准划分的档次在法定罚款幅度内确定了相应的罚款金额。由于甲公司已因同类违法行为两次被行政处罚的情形只是区统计局第三次对甲公司实施行政处罚时的一个裁量因素，第三次行政处罚针对的仍然仅为甲公司迟报“2018年03季《从业人员工资总额》（202-1表）”的违法行为，并不构成对此前已实施过行政处罚的违法行为的重复处罚。人民法院经审理，最终判决驳回了甲公司的诉讼请求。
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