民众素有“众人拾柴火焰高”的观念，因此实践中出现大量的聚众上访行为，甚至出现“职业上访人“。上访本是民众表达诉求的合理方式，但一旦行为突破法律边界，或受到教唆和挑拨，就可能构成违法犯罪，影响民众正常的工作和生活，甚至引起社会动荡。因此，为保障正常的信访活动，防止违法犯罪，《刑法》第290条第一款规定了聚众扰乱社会秩序罪。
第二百九十条 【聚众扰乱社会秩序罪；聚众冲击国家机关罪】聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处三年以上七年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。
聚众冲击国家机关，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处五年以上十年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。
由于聚众扰乱社会秩序罪和民众以集会行为表达合理诉求息息相关，因此，为避免出现不当的认定犯罪，限缩民众的合法权利，在聚众扰乱社会秩序罪中，除了要求有达到“情节严重”的聚众扰乱社会秩序的行为外，还要求有着“致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行，造成严重损失的”的结果，从行为的严重性和结果的严重性两个方面设定入罪门槛。尤其值得注意的是，本罪虽然是行为要件和结果要件的形式进行规定，但是在本罪的结果要件中，“致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行”和“造成严重损失”是双重要求，即“致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行”与“造成严重损失”，要同时满足。
但截至目前，最高司法机关并没有就本罪名的“情节严重”和“严重损失”进行明确解释，司法实践中的认定依据是审判人员的自由裁量，难以把握认定标准。因此，笔者抽取了河南省2018年至今的上访型聚众扰乱社会秩序罪的一审判决书，共计32份判决书，并经过筛选，最终得到23份有效判决书，通过实证分析，就本罪的“情节严重”和“严重损失”认定方式进行简要梳理。
一、“情节严重”的认定
“情节严重”是我国刑法中常见的评价犯罪行为严重性的要素之一，由于罪名的不同，在不同犯罪中“情节严重”的认定标准不一，例如财产犯罪中将金额高低作为认定“情节严重”的主要标准。在聚众扰乱社会秩序罪的具体行为中，基本的犯罪构造是“聚众+扰乱社会秩序”的复合行为。依据文理解释，此处的“情节严重”规定在该行为规定之后，而非在整个罪名的规定末尾，显然此处的情节严重，是对聚众扰乱社会秩序的行为的入罪要求。结合刑法在其他罪名中对情节严重的规定，认定情节严重主要是从主观方面和客观方面进行认定，主观方面包括了动机、目的和故意。依据《河南省关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》中，第4条规定“公安机关要按照有关法律法规规定，认真开展调查取证工作，全面客观收集、及时固定违法犯罪证据。既要收集实施行为的证据，也要收集动机、目的等证据”。在判决书中，也多处强调被告人基于哪种动机进行聚众上访。可见，在聚众扰乱社会秩序罪中，动机和目的是考虑主观方面情节严重的重要因素，依据表1（判决书中基础动机、目的的统计），大部分民众的聚众上访都是基于为了获取某种经济利益，其中，土地引起的拆迁补偿问题为主要情形，此外，劳资纠纷等与民众与当地企业之间的纠纷，也越来越多寻求政府的帮助，乃至利用上访逼迫政府出面解决问题，向企业施压。动机、目的因素在认定“情节严重”时并非起到关键作用，但是在统计的判决书和有关规定中，均强调明确上访的目的，该因素至少是法官在认定情节严重的裁量中的重要因素之一。其中需要注意的是，聚众上访的目的和动机合法或非法，有赖于基础法律关系的判断，当民众基于合法的目的和要求，在无奈之下被迫聚众上访的案件中，作为认定“情节严重”的要素要慎重。
表1：判决书中基础动机、目的的统计
在客观方面，认定“情节严重”主要包括次数、损失后果、人数、手段方式、特定场所等因素，这些因素在某一案件中，可能会共同出现，也可能会独立出现，例如单纯的次数。在上访型聚众扰乱社会秩序犯罪中，行为方式及其造成的直接后果无疑是司法机关认定“情节严重”最主要的参考指标，具体包括聚众人数、聚众行为的时间、地点和次生结果（如引发群众围观等）。首先，在表2（聚众上访次数的统计）中，次数在3次以上的案件有10件，低于3次的有12件，法院并不是单纯的以3次为标准认定情节是否严重，在低于3次的情况下，存在其他的认定因素，也可以认定为情节严重。
表2：上访次数的统计
其次，在实践中，行为人进行上访所采取的方式与认定“情节严重”息息相关，甚至在判决中直接表述为“非法上访”。依据23份判决书的内容，表3汇总了常见的扰乱社会秩序的方式。被告人采用打横幅，喊口号，举标牌的方式进行上访，频率达到17次，占据总数的40%左右，围堵办公机构也是主要的上访的方式，占据23%。不言而喻，被告人进行上访往往使用多种方式，例如在（2020）豫0105刑初31号判决书中，在上访中使用了喊口号、打条幅、静坐等。对这些方式进行性质的区分，可以分为暴力行为和非暴力行为，例如打砸、毁损财物和静坐；过激行为与平和行为，例如吵闹、谩骂和下跪。但由于在判决书中，释法说理的部分较为简略，行为方式在“情节严重”的判定中占据的作用无法明确，但是可以肯定的是行为方式的不同直接影响到了社会秩序受到破坏的程度和具体损失，无疑是认定情节严重的重要依据。
表3：聚众上访行为方式统计
最后，为获得政府更多的关注，对政府部门施加更大的压力，上访者往往人数较多，时间较长。在聚众上访的扰乱社会秩序犯罪中，人数一般高达几十人甚至上百人，例如在（2016）豫0902刑初488号，（2019）豫0108刑初562号等判决书中，单次上访时达到200余人。当然，也存在着部分人数较少的案件，例如在（2019）豫0522刑初494号判决书中，因死亡赔偿款引起的上访案件中，仅有家属7人进行上访，也被认定为聚众扰乱社会秩序罪。在持续时间方面，依据法院判决书中认定的持续时间，多则在一年，少则几个月，甚至一天，在统计数据中，一个月以内的案件较多，占据50%，上访持续的时间往往和因聚众扰乱而引起政府部门的工作无法进行的时间相重合，但此处的时间具体作为认定“情节严重”的认定要素还是作为评价本罪“严重损失”的要素，在实践中并未统一，有所混同。除此之外，被告人在人民代表大会的场所，阻拦地方人民代表大会的正常举行，至北京天安门等特殊场所进行上访，也在《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》中，作为认定“造成严重损失”“情节严重”“造成严重后果”“造成公共场所秩序严重混乱”“情节恶劣”等入罪情节的重要考虑因素；
总体而言，在聚众扰乱社会秩序犯罪中，并无明确认定聚众扰乱社会秩序的行为达到“情节严重”的标准，法院的判决更多是在综合动机、目的、次数、持续时间、场所等众多因素的综合考量下认定，这也意味着法官有着更多的空间进行自由裁量，对于律师辩护而言，也更难把握其中各个因素的认定。但其中需要注意的是，对于聚众扰乱社会秩序的行为“情节严重”与致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行中的造成“严重损失”中的应有所区分，防止双重评价。
二、“严重损失”的认定
上访型聚众扰乱社会秩序罪中的损失，可以分为以下三种：第一种是直接损失，例如在实施扰乱社会秩序的行为时造成的公私财物的损坏，例如打砸办公设施；第二种是间接损失，主要是指因聚众上访导致政府机关无法正常办公，职能无法履行造成的损失，例如某个重大会议没能按时举行，或者是引起的某个重大事项无法及时进行审批办理；第三种是负面影响，例如影响政府形象，降低政府公信力等。在三种损失类型中，公私财物等造成的经济损失，在实践中较为容易认定，通常有着鉴定意见或者价格评估等证据能够直接证明损失的数额，以认定严重损失。但造成的不良的社会影响、政治影响的认定，如何证明和说理就存在着难题，在判决书中，通常以造成严重损失而一笔带过。依据笔者统计的23份判决书（表4：损失评价），有14份判决书仅表明社会、交通、信访等秩序遭到影响，但是并未说明在秩序受到影响后是否造成了损失，造成何种损失。例如，在（2020）豫0105刑初31号判决书中，法院认为：“被告人杨子明、贾某、孙中义聚众扰乱社会秩序,情节严重,被告人杨子明系首要分子,被告人贾某、孙中义系积极参加人员,其行为均已构成聚众扰乱社会秩序罪”直接认为聚众扰乱达到情节严重而构成犯罪，对是否造成严重影响并未提及。在11件影响工作正常进行的判决书中，对于工作受到何种影响，也着墨较少，未明确认定受到影响而无法正常进行的工作内容，是否达到了严重损失的程度，存在政府工作一旦受到影响，即为严重损失的认定方式。在证据方面，存在经济损失的案件一般以情况说明或者鉴定意见等证据证明损失的具体金额，但是政治影响，社会秩序影响大多数是通过证人证言等言词证据证明，且基本上是证人就该聚众上访行为作出的评价，据此认定存在严重损失，难免有失偏颇。
表4：损失评价
可见，在实践中，一是存在法院未依法认定是否存在严重损失，而直接依据扰乱社会秩序情节严重，径直认定构成犯罪，忽略犯罪构成要件。二是法院在认定存在损失时，是否是工作、生产、营业和教学、科研无法进行而形成的损失和该损失是否达到严重的程度，未进行充分说明。仅仅是聚众扰乱社会秩序的行为，即便达到情节严重而未引起工作、生产、营业无法进行的严重损失，也不应直接认定为聚众扰乱社会秩序罪，以此方式认定犯罪，直接忽略了本罪中关于危害结果的认定要求，存在降低标准认定犯罪的现象。而关于严重损失的认定，需要注意的是，一是“工作、生产、营业和教学、科研无法进行”是由于聚众扰乱社会秩序的行为引起的，在两者之间存在引起与被引起的关系；二是严重损失必须是无法进行的损失，而不是其他的损失。
聚众扰乱社会秩序行为往往涉及群体利益，涉及到地方政府部分信息公开不足，社会问题处置不妥，未及时化解民众纠纷等问题。聚众扰乱社会秩序犯罪的治理，要严格明确入罪条件，避免认定犯罪过程中的模糊，做到准确定性，依法惩治犯罪。
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