摘要：采伐林木属于社会经济活动范畴，属经济法律部门调整范围。刑法设立滥伐林木罪，目的是规范对森林资源的采伐管理秩序，保护背后的生态环境法益。新《森林法》生效前，林木采伐如未经林业行政主管部门或法律规定的其他主管部门批准并核发林木采伐许可证，即对国有林地、集体林地以及个人所有林木进行无证采伐或超出许可证范围采伐，将可能被以“滥伐林木罪”定罪处罚。新《森林法》生效后，对需要发放采伐许可证的采伐事项则重新予以规范，其第五十六条仅将林地上的林木纳入采伐许可管理，从法律架构上调整了现行行政许可范围，对新形势下辩护律师依法进行辩护具有重要指导意义。
关键词： 采伐许可证 行政许可 林地 林木 林业改革政策
正文：
我国《刑法》第三百四十五条第二款规定：“违反森林法的规定，滥伐森林或者其他林木，数量较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数量较大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第五条规定“违反森林法的规定，具有下列情形之一，数量较大的，依照刑法第三百四十五条第二款的规定，以滥伐林木罪定罪处罚：
（一）未经林业行政主管部门及法律规定的其他主管部门批准并核发林木采伐许可证，或者虽持有林木采伐许可证，但违反林木采伐许可证规定的时间、数量、树种或者方式，任意采伐本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木的；
（二）超过林木采伐许可证规定的数量采伐他人所有的森林或者其他林木的。
林木权属争议一方在林木权属确权之前，擅自砍伐森林或者其他林木，数量较大的，以滥伐林木罪论处。”
从上述《刑法》及其司法解释规定可知，构成“滥伐林木罪”，其前提是违反森林法的规定，具体表现为未经林业行政主管部门或其他主管部门批准并核发采伐许可证进行采伐或超出采伐许可证规定的时间、数量、树种或者方式采伐本单位或本人所有的林木的行为，亦即“无证采伐”和“超规定采伐”两种违法行为。对有限的森林资源进行“无证采伐”或“超范围采伐”的行为，属于我国《行政许可法》第二条、第十二条规定所调整的范围，依据《行政许可法》第八十一条之规定，“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”至于是否构成刑事犯罪则需要结合最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第七十三条规定的情形予以判断。
既然“滥伐林木罪”的构罪前提是违反“森林法的规定”，那么其具体规定将直接影响对犯罪构成的认定。而2019年12月28日全国人大常务委员会通过了新修正的《森林法》（为区别陈述，下将《森林法》（2009）简称“原森林法”），并于2020年7月1日施行，这不可避免的产生前后两部法律在适用上的衔接问题。
一、新《森林法》关于非林地林木采伐的法律适用有所调整
新《森林法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事森林、林木的保护、培育、利用和森林、林木、林地的经营管理活动，适用本法。”与原《森林法》第二条一样，从法律层面明确了对森林、林木、林地等涉及的经营管理活动进行调整，但对于“森林”、“林地”上的林木采伐所涉及的法律规定又有所不同。
（一）新《森林法》第五十六条第一款直接对原《森林法》第三十二条进行了修正，该法仅要求对“林地上的林木”采伐，继续纳入采伐许可管理，对非林地上的林木不再继续设定采伐许可。
原《森林法》第三十二条规定“ 采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。
国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。
采伐以生产竹材为主要目的的竹林，适用以上各款规定。”
而新修正的《森林法》第五十六条第一款规定“采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，并按照采伐许可证的规定进行采伐；采伐自然保护区以外的竹林，不需要申请采伐许可证，但应当符合林木采伐技术规程。 可见原《森林法》对除“农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木”外的一切林木均纳入采伐管理，要求办理采伐许可证；而新《森林法》则从法律层面上对林业经济活动行政许可范围进行精简，保留对林地上的林木采伐设置许可。
故而“滥伐林木罪”中被采伐的林木是否为林地上的林木，是刑事辩护中准确适用法律的关键所在。
（二）新《森林法》重新定义了“森林”、“林地”的概念及范围
《森林法实施条例》（2018）第二条规定“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。
森林，包括乔木林和竹林。
林木，包括树木和竹子。
林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”
新《森林法》第八十三条则规定：“本法下列用语的含义是：
（一）森林，包括乔木林、竹林和国家特别规定的灌木林。按照用途可以分为防护林、特种用途林、用材林、经济林和能源林。
（二）林木，包括树木和竹子。
（三）林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。”
对比一下，《森林法实施条例》（2018）第二条将乔木林地、竹林地苗圃地等和县级人民政府规划的宜林地并列，在概念上造成了县级以上人民政府林地专项规划定义的重合；新《森林法》则充分考虑到规划的统一编制问题，对“林地”定义范围重新调整，并在该法第八十三条明确将“郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地”、“灌木林地”、“疏林地”、“采伐迹地”、“火烧迹地”、“未成林造林地”、“苗圃地”和县级以上人民政府规划的宜林地”等全部纳入到“县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地”概念之下，变《森林法实施条例》（2018）第二条规定的“并列关系”为“统属关系”。
需要特别说明的是，我国实行的是“土地用途管制制度”，对林地规划实行依法编制、专项编制、总量控制，每一处规划增加的林地都要结合《土地管理法》第四条、第十九条、新《森林法》第三十六条、《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》第（五） 项及第（十九）项关于土地总体规划、林地专项规划以及国土空间规划确定的范围依法编制并批准。
故，新修正的《森林法》第五十六条第一款关于采伐许可的规定，其适用范围仅限于县级人民政府依法编制用于林业发展规划的“林地”。
二、新《森林法》未生效前被立案追诉但未判决的辩护要点
（一）滥伐林木罪规制的是对正在生长中的林木无序采伐且数量较大的行为
最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条规定“滥伐林木‘数量较大’，以10至20 立方米或者幼树500-1000株为起点；滥伐林木‘数量较大’，以50至100立方米或者幼树2500至5000株为起点”；另，该《解释》第十七条规定“本解释规定的林木数量以立木蓄积计算，计算方法为：原木材积除以该树种的出材率。本解释所称‘幼树’，是指胸径5厘米以下的树木”。
具体到实务中来，滥伐林木罪规制的是对本单位或本人所有的林木进行无序采伐。如采伐的对象中并非全部是活的立木，则相关枯木、死木予以扣除，枯木、死木只具有经济意义上的使用价值（即所谓的木料），并不产生生态效益。依据该《解释》第十七条，如采伐的活立木未达到10立方-20立方的数量标准，则并不构成数量较大。
（二）林木采伐许可证的办理义务主体是林木所有人
依据依据国家林业和草原局《关于深入推进林木采伐‘放管服’改革工作的通知》（林资规【2019】3号）第二条的规定“实行林木采伐承诺制。林农填写采伐申请，明确采伐地点、树种、面积、蓄积等内容，并出具采伐承诺书，愿意承担相关责任的，即可办理林木采伐许可证。”结合《森林法实施条例》第30条之规定，“个人申请林木采伐许可证的，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。”可见林木采伐许可的办理义务主体主管机关也倾向性的认定为是林木所有者。
但也有不少学者和司法实务人员的认为办证的主体可以为买树人，其理由在于最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第五条第二款之规定“超过林木采伐许可证规定的数量采伐他人所有的森林或者其他林木的，以滥伐林木罪定罪处罚。”超过采伐许可证规定的数量采伐他人所有的林木，常见于《林木买卖合同》中，而林木所有权人在出售林木办证之时，会预先填报好具体树木数量；只有林木买受人为多买树，可能发生“报少伐多”现象，其当然可能成为采伐许可证的办理主体。但这种观点，在实务中却鲜有司法判例对此展开分析说理。
三、 国家有意对“非林地上林木采伐”进行区分 是为了配合林业政策改革的需要
党和国家的相关林业改革政策已经不再将非林地林木纳入采伐管理限额范围，国家林业局（国家林业和草原局）已先后多次发文部署落实林业改革政策，激活林业经济。如，国家林业局早在2009年发布的《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》第十一条之规定“实行森林采伐分类管理。非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐；林业用地上的林木继续实行采伐限额管理”，依据该规定非林业用地上的林木可不纳入采伐限额管理范围，不需要进行采伐申报。
《国家林业局关于农田内林木采伐管理有关问题的复函》（办策字[2009]183号）答复山东省林业厅：“耕地（你局来文所称农田）属于非林业用地。根据《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》（林资发[2009]166号）关于‘非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐’的规定，在改革期间，耕地上林木的采伐管理由各地自主决定。”
2011年国务院批转林业局《关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》（国发[2011]3号）第二条第（二）项规定：“非规划林地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐，具体管理办法由省级林业主管部门制定。
2016年国家林业局《关于切实加强“十三五”期间年森林采伐限额管理的通知》第三条“积极稳妥推进采伐管理改革。采伐非林地上的林木和经依法批准占用征收林地上的林木，不纳入采伐管理限额。”
2017年国家林业局《关于加快培育新型林业经营主体的指导意见》第（十五）项 也同样规定：“健全林木采伐管理。采伐经济林、薪炭林、竹林以及非林地上的林木，可由新型林业经营主体自行设计，自主决定采伐年龄和方式。”结合“采伐许可证”上登记的采伐“时间”、“树种”、“数量”、“方式”的规定，如采取皆伐方式，意味着国家不再对“非林地上林木”进行生采伐管控，公共利益也不存在因为采取程度最激烈的皆伐方式而受损。
采伐限额是林木采伐管理制度及生态法益保护的核心。行政许可的设定和实施，是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。原《森林法》第三十二条第一款“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”立法部门为了贯彻落实党中央和国务院关于“放、管、服”林业经济改革的政策，在对《森林法》修改时，特别将“非林地”林木排除采伐管理范围之外，这是党的主张上升为国家意志的充分体现。
另依据《立法法》第八十八条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”综合新《森林法》第五十六条之规定，可见立法部门有意为司法适用及司法解释开了个口子。在新的司法解释尚未出台之前，刑事辩护应当充分的将党和国家的改革政策和立法规定向司法部门进行充分陈述和展现，保障个案司法正义。
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